新闻漫话：解构日本“难民锁国”论

2005年，在日本申请难民的外国人有384人，但实际上认定为难民的只有46人。虽然没有认定为难民，但以人道主义理由给予在留资格的达到97人。日本不是传统上的移民国家。对国际贡献上，它情愿大把出钱，也不愿过多收留难民。特别是亚洲一些国家发生动乱产生难民时，凸显了其与其他发达国家相比收容难民人数太少和手续欠缺中立和公平的严重问题。

在不断遭到国际社会批评的形势下，日本国会2004年通过了《出入国管理及难民法》的修订案并付诸实施。在这部修正案中，有两点引人注目。一是废除“60日制度”，该制度规定难民申请原则上必须在入国后60天以内提交，否则不予受理；二是为申请不获认可的难民设立了第三者审查机构“难民审查参与员”。

具体而言，外国难民在申请不认可后如存异议，可向“难民审查参与员”提出重新审查的要求，同时为了安排不法滞留身份的难民申请难民时的生活，法务省还给予他们“临时滞在”的身份，认可他们在申请时间内的在留资格。从日本政府不接受政治难民及民间舆论也不主张大幅增加收容难民的背景之下，这一制度的设立有一定的积极意义。由于“难民审查参与员”的存在，在一定程度上限制了入国管理局的“独断”，2004年以人道主义理由给予在留资格的外国人仅为9人，2005年飙升至97人，从这一数字上就可见一斑。

但需要指出的是，难民审查参与员的意见最多也只是一种参考意见，难民认定手续本质上依旧没有摆脱入管行政的管理。修订后的法律在实际运用中影响不到法务大臣的最终审定权。日本有关难民问题的专家本来就少，他们必须具备洞察力，并应该有一定的专门知识，构筑相应的研修体制很有必要。但日本的有关部门显然是匆忙上阵，没有足够的准备。而且规定NGO26个团体推荐的人选不予选用，难民审查参与员的选拔过程相当的不透明，其选拔基准也非常暧昧。更严重的是，入国管理局向难民审查参与员出示的有关审理资料，不作公开。这有可能导致入国管理局价值观一边倒的倾向，也不利于难民申请者有的放矢地陈述意见，有效地为自己辩护。

从根本上而言，入国管理局承担着将不利于日本国家利益的人排除在国门之外的使命，同时，它又要承担保护难民的责任，难民调查官与入国审查官重叠，一肩挑起两项矛盾的重任，这构成一道绝妙的风景线。日本的难民认定制度从1982年开展以来，有关的改革并不少见，但这种根本的体制没有任何触动。日本需要独立的难民认定机关，这才是问题的核心所在。